上海市人民政府关于进一步做好新形势下本市就业创业工作的意见
(沪府发〔2015〕36号)
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
就业事关经济发展和民生改善大局。近年来，本市深入推进就业优先战略，认真实施积极的就业政策，在扩大就业规模、提高就业质量、促进民生改善和社会和谐稳定等方面取得了明显成效，全市就业形势总体稳定。但随着经济发展进入新常态，就业结构性矛盾更加凸显，迫切需要进一步加强就业创业工作。为深入贯彻《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号），结合实际，现就进一步做好新形势下本市的就业创业工作提出如下意见：
一、深入实施就业优先战略
（一）坚持扩大就业发展战略。把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的下限，将城镇新增就业和调查失业率作为宏观调控重要指标，纳入本市国民经济和社会发展规划及年度计划。科学把握宏观调控的方向和力度，以稳增长促就业，以鼓励创业就业带动经济增长。加强财税、金融、产业、贸易等经济政策与就业政策的配套衔接，建立宏观经济政策对就业影响评价机制。建立政府投资建设带动就业的联动机制。
（二）发展吸纳就业能力强的产业。创新服务业发展模式和业态，运用各种新兴技术改造提升传统服务业，加快互联网、大数据、云计算等新技术，在服务业重点领域的推广应用。鼓励和引导生产性服务业企业开展“互联网+”跨界联动，着力培育产业新增长点。推动商业业态创新和模式创新，大力发展以网络技术为基础的各类消费和生活性公共服务平台，发展网络消费、线上线下融合消费为核心的电子商务服务模式，促进研发、咨询、营销、代运营、金融、广告等电子商务专业服务业，加快发展跨境电子商务。培育战略性新兴产业和先进制造业，挖掘第二产业就业潜力。围绕建设都市现代农业，加快转变农业发展方式，整建制建设国家现代农业示范区。创新农产品流通方式,发展农产品电子商务。建立完善新型职业农民培育制度，加强职业农民认定管理。鼓励有文化、有技术、有市场经济观念的各类城乡劳动者根据市场需求到农村就业创业。
（三）发挥小微企业吸纳就业的主渠道作用。引导银行业金融机构针对小微企业经营特点和融资需求特征，创新产品和服务。发展融资性担保机构和再担保机构，完善风险分担机制，为小微企业提供融资支持。落实支持小微企业发展的税收政策，加强市场监管执法和知识产权保护，对小微企业亟需获得授权的核心专利申请优先审查。发挥新型载体集聚发展的优势，支持符合条件的区县成为国家小微企业创业创新基地示范城市。加强引导和资金、政策配套，聚焦减轻小微企业创业创新负担，强化创业创新基地服务能力，支持改进对小微企业的公共服务，优化小微企业创业创新环境。落实国家及本市关于政府采购扶持中小企业发展的规定，政府采购进一步向小微企业倾斜。按照“公平、公正、公开”的原则，相关优惠政策要充分考虑覆盖小微企业，消除不合理的条件认定、企业规模、资质等门槛限制。指导企业改善用工管理，对小微企业新招用劳动者，符合相关条件的，按规定给予就业创业支持，不断提高小微企业带动就业能力。
（四）积极预防和有效调控失业风险。做好失业保险基金支持企业稳岗政策的落实工作。鼓励生产经营困难企业通过与职工进行集体协商，采取在岗培训、轮班工作、弹性工时、协商薪酬等办法，不裁员或少裁员。对确实要裁员的，制定人员安置方案，实施专项就业帮扶行动，妥善处理劳动关系和社会保险接续，促进失业人员尽快再就业。产业结构调整补助资金、依据兼并重组政策规定支付给企业的土地补偿费要优先用于职工安置。完善失业登记办法，健全失业监测预警机制，实施失业预防和控制，保持就业局势总体稳定。
二、全力推进创业带动就业
（五）健全鼓励创业带动就业工作机制。继续实施鼓励创业带动就业行动计划，创新和完善融资、场地、培训以及初创期创业扶持政策，提升创业服务水平和效率，切实改善创新创业生态环境。在各区县全面开展创业型城区创建工作，使区域创业氛围更加浓郁，创业环境更加优化。
（六）营造宽松便捷的准入环境。深化商事制度改革，进一步落实注册资本登记制度改革，坚决推行工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”，年内出台推进“三证合一”登记制度改革意见和统一社会信用代码方案，实现“一照一码”。继续优化登记方式，放松经营范围登记管制，结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，做好“一址多照”、集群注册等住所登记工作，分行业、分业态释放住所资源。运用大数据加强对市场主体的服务和监管。依托企业信用信息公示系统，实现政策集中公示、扶持申请导航、享受扶持信息公示。建立小微企业目录，对小微企业发展状况开展抽样统计。推动修订与商事制度改革不衔接、不配套的法律、法规和政策性文件。根据国家有关规定，再取消和调整一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。对保留的审批事项，规范审批行为，明确标准，缩短流程，限时办结，实施“一个窗口”受理、网上并联审批等方式。
（七）培育创业创新公共平台。抓住新技术革命和产业变革的重要机遇，适应创业创新主体大众化趋势，大力发展技术转移转化、科技金融、认证认可、检验检测等科技服务业，总结推广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式，建立购买创业孵化服务的补贴机制，加快发展市场化、专业化、集成化、网络化的众创空间，实现创新与创业、线上与线下、孵化与投资相结合，为创业者提供低成本、便利化、全要素、开放式的综合服务平台和发展空间。落实科技企业孵化器、大学科技园的税收优惠政策，凡符合条件的众创空间等新型孵化机构，适用科技企业孵化器税收优惠政策。鼓励区县、高校、社会力量利用存量商业资源、商务楼宇、闲置厂房等资源，新建或改建众创空间，提供开放的创新创业载体，对房租、宽带网络、公共软件等费用给予适当补贴。继续做好创业孵化示范基地的认定和评估工作，对符合条件的众创空间、创业苗圃、孵化器、加速器、科技园、创业基地等创业服务平台，按照规定给予政策扶持。充分发挥创业者公共实训基地的资源集聚和辐射引领作用，积极构建更加开放的公共创业服务平台。加强社会创业服务业的培育，支持创业自律互助组织发展。鼓励企业由传统的管控型组织转型为新型创业平台，让员工成为平台上的创业者，形成市场主导、风投参与、企业孵化的创业生态系统。
（八）拓宽创业投融资渠道。运用财税政策，支持风险投资、创业投资、天使投资等发展。扩大政府天使投资引导基金规模，建立健全创业投资引导基金持续投入机制；充分发挥上海市创业投资引导基金、上海市天使投资引导基金的引导和杠杆作用，推进“基金+基地”模式发展,打造上海创业投资和孵化器集聚区；探索建立创业投资、天使投资早期奖励机制和风险补偿机制。充分发挥上海市大学生科技创业基金支持青年大学生创业融资的积极作用。规范发展服务小微企业的区域性股权市场。开展股权众筹融资试点，推动多渠道股权融资，积极探索和规范发展互联网金融，发展新型金融机构和融资服务机构，促进大众创业。
（九）加大创业贷款担保支持力度。将小额担保贷款调整为创业担保贷款，对象范围扩大到本市高校毕业且在沪创业的青年大学生，并适当提高个人免担保额度。按照国家有关规定，从失业保险基金中安排一定规模的专项资金用于创业贷款担保，探索发挥市级创业孵化示范基地在担保贷款审核中的积极作用。简化程序，细化措施，健全贷款发放考核办法和财政贴息资金规范管理约束机制，提高代偿效率，完善担保基金呆坏账核销办法。
（十）加大减税降费力度。根据国家有关规定，积极落实促进就业创业税收优惠政策，将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上人员调整为失业半年以上人员。高校毕业生、登记失业人员等重点群体创办个体工商户、个人独资企业的，可依法享受税收减免政策。积极落实国家有关部门制定的推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策，包括职工教育经费税前扣除试点政策、企业转增股本分期缴纳个人所得税试点政策、股权奖励分期缴纳个人所得税试点政策。全面清理涉企行政事业性收费、政府性基金、具有强制垄断性的经营服务性收费、行业协会商会涉企收费，落实涉企收费清单管理制度和创业负担举报反馈机制。
（十一）加大对初创期创业政策支持力度。将初创期创业扶持政策对象范围，扩大到注册登记3年以内的本市小微企业、个体工商户、农民专业合作社、民办非企业单位等创业组织。对初创期创业组织新招用本市劳动力并缴纳社会保险费的，可按照规定给予创业带动就业社会保险费补贴。将初创期创业组织经营场地房租补贴对象范围，扩大到在沪创业并带动就业的所有创业者。通过组织创业计划大赛等方式，重点支持战略新兴产业领域的优秀创业项目。
（十二）加大创业人才引进力度。对经由市场主体评价并获得市场认可的创业人才及其核心团队，直接赋予居住证积分标准分值。对经由市场主体评价且符合一定条件的创业人才及其核心团队，居住证转办户口年限可由7年缩短为3至5年。对获得一定规模风险投资的创业人才及其核心团队,予以直接入户引进。
（十三）调动科研人员创业积极性。探索高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业、离岗创业有关政策。对于离岗创业的，经原单位同意，可在3至5年内保留人事关系，与原单位其他在岗人员同等享有参加职称评聘、岗位等级晋升和社会保险等方面的权利。原单位应当根据专业技术人员创业的实际情况，与其签订或变更聘用合同，明确权利义务。鼓励利用财政性资金设立的科研机构、普通高校、职业院校，通过合作实施、转让、许可和投资等方式，向高校毕业生创设的小微企业优先转移科技成果。完善科技人员创业股权激励政策，放宽股权奖励、股权出售的企业设立年限和盈利水平限制。
三、加强职业教育和职业培训
（十四）发展现代职业教育。优化高校学科专业结构，加快发展现代职业教育。推进职业院校校企合作培养高技能人才工作，由学校与企业联合制定培养方案，强化技能实训环节，落实订单式培养。扩大职业院校“双证融通”试点范围和规模，探索在职业培训机构中开展“双证融通”试点，推进职业资格证书与学历教育课程学分的转换互认，提高学习者的知识技能水平和就业能力。
（十五）加大创业培训工作力度。创新创业培训模式，提高创业培训的针对性和实效性。利用各类创业培训资源，建立高水平、专兼职的创业培训师资队伍。鼓励高校把创新创业课程纳入国民教育体系，加强政府补贴创业培训与高校创业教育的对接。进一步扩大创业培训的补贴范围，调动劳动者参加创业培训的积极性。
（十六）加强就业技能培训。缓解就业结构性矛盾，加强各类就业技能培训，促进劳动者实现就业。支持企业以新招用的青年劳动者和新转岗人员为重点，开展新型学徒制培训，给予职业培训补贴等政策扶持。建立重点建设项目与职业培训联动机制，根据重点建设项目培训需求开展有针对性的职业培训，并按照规定给予职业培训补贴。面向失业人员、农村富余劳动力、新型职业农民、离校未就业高校毕业生、退役士兵等群体，大力开展订单式培训、定岗培训、定向培训。完善社会化职业技能培训的机制，尊重劳动者培训意愿，引导劳动者自主选择培训项目、培训方式和培训机构。
（十七）加强岗位技能提升培训。顺应产业结构迈向中高端水平的需要，推进企业职工和农民工岗位技能提升培训，促进稳定就业和更高质量就业。发挥企业主体作用，充分利用地方教育附加专项资金，鼓励大企业自行开展职工职业培训，健全中小微企业培训服务平台，提供培训对接服务，积极开展企业紧缺急需人才的专项职业培训。继续实施农民工技能提升培训，提高农民工培训质量。以中国技能大赛为引领，广泛开展多层次、多形式的岗位练兵与技能竞赛活动。推进高技能人才培养基地和首席技师、技能大师工作室的建设，加大相关政策扶持，引导带动本市高技能人才队伍建设和发展。
（十八）强化职业培训基础能力建设。完善产业引领的培训项目开发提升机制，探索发展“互联网+”培训技术。鼓励开展中外合作办学，积极引进国外优质培训机构、培训课程和认证证书，探索纳入培训补贴范围。加强职业培训专兼职师资队伍建设，建立职业培训教师培训基地和企业实践基地。推进职业培训信息化建设，提高服务水平和管理效率。健全技能人才多元化评价机制，落实国家深化职业资格管理改革的要求。完善职业培训补贴政策，加大对劳动者职业培训补贴力度。
四、统筹推进高校毕业生等重点群体就业
（十九）推动高校毕业生多渠道就业。把高校毕业生就业摆在就业工作首位。健全高校毕业生到基层工作的服务保障机制，鼓励毕业生到中小微企业和基层单位工作。对本市高校毕业生到中西部地区、艰苦边远地区和老工业基地县以下基层单位就业、履行一定服务期限的，按照规定给予学费补偿和国家助学贷款代偿。积极支持和鼓励高校毕业生投身现代农业建设。继续实施小微企业吸纳高校毕业生社会保险补贴政策。继续实施高校毕业生灵活就业社会保险补贴政策，切实做好灵活就业高校毕业生的人事、劳动保障服务。深入实施大学生创业引领计划、离校未就业高校毕业生就业促进计划，探索建立以大学生为主体的专业性孵化基地和创业园，建设一批大学生创业示范基地，为高校毕业生就业创业提供支持。将求职补贴调整为求职创业补贴，对象范围扩展到已获得国家助学贷款的毕业年度高校毕业生。落实完善见习补贴政策，对见习期满留用率达到50%以上的见习单位以及创业见习成效明显的基地，给予一定的政策扶持。
（二十）加强对困难人员的就业援助。进一步完善就业援助工作机制，规范就业困难人员认定程序，加强实名制动态管理，强化帮扶责任，确保就业困难人员“出现一个、认定一个、援助一个、稳定一个”。深入探索不同类型就业困难人员的分类援助办法。落实各项扶持政策，鼓励用人单位招用就业困难人员，帮助大龄失业人员灵活就业。进一步鼓励特定就业困难人员到特定行业实现就业，扩大就业困难人员的就业渠道。对通过市场渠道确实难以实现就业的，可通过公益性岗位予以托底安置，并按照本市有关规定，给予社会保险补贴及岗位补贴。规范公益性岗位的开发和管理，合理控制公益性岗位规模，切实发挥托底安置就业的积极作用。加强对就业困难人员在岗情况的管理和工作考核，建立定期核查机制，对享受扶持政策期满的就业困难人员，做好后续的政策衔接和就业服务。加大对困难人员就业援助力度，确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。本市有关“协保”人员就业援助政策继续按原规定执行。对申请社会救助的城乡居民家庭中，月劳动收入（包括计时制劳动收入等）达到本市企业职工月最低工资标准的就业人员，在计算家庭收入时，按照本市城乡低保家庭就业人员收入豁免标准，其本人的部分收入免于计入家庭收入。依法大力推进残疾人按比例就业，加大对用人单位安置残疾人的补贴和奖励力度，建立用人单位按比例安排残疾人就业公示制度。积极落实集中就业社会保险补贴、分散安排残疾人就业岗位补贴等扶持政策，努力推进残疾人实现就业。
（二十一）推进农村劳动力转移就业。结合新型城镇化建设和户籍制度改革，建立健全城乡劳动者平等就业制度。完善农民工职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制。支持发展农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，按照规定落实相关税费优惠政策。将农民创业与发展区域经济结合起来，大力发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，促进农村一二三产业融合。支持农民网上创业，大力发展“互联网+”和电子商务。进一步加强对本市农村富余劳动力的公共就业服务，深入实施“离土农民就业促进专项计划”，不断完善促进农村富余劳动力就业的政策服务体系。做好被征地农民就业工作，在制定征地补偿安置方案时，明确促进被征地农民就业的具体措施。依托基层就业和社会保障服务设施等公共平台，提供创业指导和服务。
（二十二）促进退役军人就业。扶持自主择业军转干部、自主就业退役士兵就业创业，落实各项优惠政策，组织实施教育培训，加强就业指导和服务，搭建就业创业服务平台。凡符合条件的退役大学生士兵报考本市公务员、事业单位工作人员等考试合格的，在同等条件下优先推荐、优先调剂、优先录用。国有、国有控股和国有资本占主导地位企业按照比例预留岗位择优招录退役士兵。退役士兵报考公务员、应聘事业单位职位的，在军队服现役经历视为基层工作经历，服现役年限计算为工作年限。按照规定调整完善促进军转干部及随军家属就业税收政策。
（二十三）促进长期失业青年就业。加大力度推进扶持青年“启航”计划，以“请出家门，引入校门，走进厂门”为工作导向，根据失业青年的不同特点和具体需求，开展全方位、多层次、针对性的就业服务。继续充实“启航”导师队伍，强化基层的就业服务功能，努力形成帮助长期失业青年实现就业的长效机制。
（二十四）帮助特殊群体稳定就业。坚持政府扶持、立足社区、依托企业、社会参与，继续加大政策支持力度。以加强调查排摸、深化技能培训、建设安置基地为重点，进一步强化各项就业服务和就业援助，切实优化刑满释放人员、社区服刑人员、戒毒康复人员等特殊群体的就业环境。
五、加强就业创业服务
（二十五）加强人力资源市场建设。加快建立统一规范灵活的人力资源市场，消除城乡、行业、身份、性别、残疾等影响平等就业的制度障碍和就业歧视，形成有利于公平就业的制度环境。健全统一的市场监管体系，推进人力资源市场诚信体系建设和标准化建设。加强对人力资源市场、职业中介机构的监管，及时纠正招聘过程中的歧视、限制及欺诈等行为，切实保障劳动者的合法权益。建立国有企事业单位公开招聘制度，推动实现招聘信息公开、过程公开和结果公开。优化市场环境，发展各类人力资源服务机构，丰富人力资源服务产品，增强创新能力，鼓励发展新型业态，培育人力资源服务品牌。完善机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。
（二十六）强化公共就业创业服务。健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系。优化公共就业创业服务机构布局，为城乡劳动者提供均等化的公共就业服务。大力推进公共就业服务标准化建设，提升服务的精细化和专业化水平。完善公共就业服务体系的创业服务功能，充分发挥公共就业服务、中小企业服务、高校毕业生就业指导等机构以及创业指导专家团等社会组织的作用，支持高校建设创业指导站，为创业者提供创业指导、融资服务、跟踪扶持等服务，创新服务内容和方式。加强促进就业创业工作的队伍建设，强化基层服务功能。健全公共就业创业服务经费保障机制，将各区县公共就业创业服务机构和街镇基层公共就业创业服务平台相关经费纳入各级财政预算。将职业介绍补贴和扶持公共就业服务补助合并调整为就业创业服务补贴。加强对公共就业服务机构的绩效考核，进一步加大向社会力量购买基本就业创业服务成果的力度。做好流动人员人事档案管理服务工作，建立全市联通、标准统一、信息共享的档案管理服务平台。创新就业创业服务供给模式，形成多元参与、公平竞争格局，提高服务质量和效率。
（二十七）深化公共就业服务信息化建设。运用现代信息技术，对创业就业服务实施流程再造，提高工作效率和服务水平。运用大数据、数据仓库等技术手段，对各类公共就业统计信息进行加工、提炼和分析，为宏观决策提供有效支持。推进政府部门和社会机构之间的就业信息共享开放，支持社会服务机构利用政府数据开展专业化就业服务，推动政府、社会协同提升公共就业服务水平。
六、强化组织领导
（二十八）健全协调机制。切实加强对就业创业工作的领导，把促进就业创业摆上重要议程。健全政府负责人牵头的就业创业工作协调机制，充分发挥促进就业工作联席会议和促进创业工作小组的作用，加强就业形势分析研判，落实完善就业创业政策，协调解决重点难点问题，确保各项就业目标完成和就业局势稳定。积极调动社会各方力量，充分发挥各类社会团体及新闻媒体的作用，推动企业增强社会责任感，使促进就业、鼓励创业成为全社会的思想共识和自觉行动，形成政府部门和社会各界共同关心和支持就业创业工作的良好格局。
（二十九）落实工作目标责任制。将就业创业工作纳入政绩考核，明确目标任务，细化政策落实、就业创业服务、资金投入、群众满意度等指标，提高权重，并层层分解，督促落实。对在就业创业工作中取得显著成绩的单位和个人，以及政策落实好、创业环境优、工作成效显著的创业型城区，按照国家和本市评比达标有关规定予以表彰奖励。不履行促进就业职责，造成恶劣社会影响的，对有关负责人及具体责任人实行问责。
（三十）加大资金保障力度。各级政府要根据就业状况和就业创业工作目标，在财政预算中合理安排支持就业创业相关资金。充分发挥失业保险保生活、防失业、促就业的多重功能。统筹用好就业专项资金、失业保险基金和地方教育附加专项资金等各类资金，发挥各项资金促进就业创业的作用，切实做好就业创业工作的资金保障。强化资金预算执行和监督，开展资金使用绩效评价，着力提高资金使用效益。各级财政部门与审计部门要按照有关规定，切实加强对各类资金使用情况的监管，确保专款专用，保证资金使用的规范性和安全性。
（三十一）加强就业创业的统计分析工作。进一步完善就业创业统计、监测体系，定期开展就业创业状况的调查摸底。对不同群体、不同行业、不同地区的就业失业情况进行实时监测。加强经济数据与就业数据的关联分析，提高对就业形势的预判能力。进一步加强和完善劳动力调查制度建设。做好失业调查工作，扩大调查范围，增加调查样本，丰富调查内容。强化统计调查的质量控制。加大就业统计调查人员、经费和软硬件等保障力度，推进就业统计调查信息化建设。依托行业组织，建立健全行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度。
（三十二）注重舆论引导。坚持正确舆论宣传导向，及时回应社会关切，引导各类劳动者树立正确的择业观、就业观和创业观。通过各类媒体加强新形势下就业创业政策的报道和解读；大力宣传促进就业创业工作的经验做法和劳动者自主就业、自主创业、用人单位促进就业的典型事迹；对具有一定社会影响的先进典型，纳入市级先进典型资源库和“感动上海”年度人物评选范围，对具有重大社会影响的先进典型，纳入市级重大典型宣传计划，引导全社会共同关心支持就业创业工作。
各区县、各部门要根据本意见，结合本地区、本部门实际，及时制定和实施具体方案和配套政策，有效推进本市促进就业创业工作，确保各项政策措施落实到位，以稳就业惠民生促进经济社会平稳健康发展，为上海建设“四个中心”和具有全球影响力的科技创新中心做出应有的贡献。
上海市人民政府
2015年8月3日
